Woonboten als bouwwerk: wat betekent dat voor u?

//Woonboten als bouwwerk: wat betekent dat voor u?

Woonboten als bouwwerk: wat betekent dat voor u?

Overgenomen van Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht

Geschreven door mr. Y. Schönfeld en mr. C. van Vliet

Er is lange tijd veel discussie geweest over de vraag of een woonboot al dan niet een bouwwerk is en daarmee vergunningsplichtig is op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Jurisprudentie moest duidelijkheid scheppen over de status van woonboten, hoewel er in de praktijk nog altijd discussie bleef. Met een recente uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) meer duidelijkheid gegeven. In dit artikel wordt aan de hand van ontwikkelingen in de jurisprudentie stilgestaan bij de status van woonboten en wat die status betekent voor zowel gemeenten als woonbooteigenaren. 

Juridische status

Er zijn diverse uitspraken te vinden met de juridische status van woonboten als onderwerp van geschil. Een woonboot is inmiddels een verzamelnaam voor drijvende objecten waarop of waarin gewoond wordt. Een woonboot kan een betonnen bak zijn met een opbouw erop (een woonark), maar ook een oud binnenvaartschip of een ander schip. Tot voor kort kon de uiterlijke verschijningsvorm van invloed zijn op de conclusie of de woonboot wel of niet een bouwwerk is.

Een woonboot is een zaak die blijkens zijn constructie bestemd is om te drijven en drijft, zodat sprake is van een schip in de zin van artikel 8:1 Burgerlijk wetboek. Van belang zijn verschillende juridische statussen van woonboten, waaronder ook de bestuursrechtelijke status (bouwwerk of niet-bouwwerk), de fiscale status (roerende zaak of onroerende zaak volgens het fiscaal recht) en de bancaire status (ten behoeve van de hypotheek). In de praktijk worden de verschillende statussen van woonboten door elkaar gebruikt en is het onderscheid niet helder. In dit artikel wordt uitsluitend ingegaan op de bestuursrechtelijke status: Is een woonboot een omgevingsvergunningplichtig bouwwerk?

Bouwwerk

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo). Het begrip “bouwwerk” is in de Wabo en de Woningwet niet omschreven. De Modelbouwverordening geeft een bruikbare definitie van het begrip “bouwwerk”. Deze definitie wordt ook door de Afdeling aangehouden (o.a. AbRvS 17 oktober 2001, nr. 200004512/1 en AbRvS 17 juli 2013, nr. 201300743/1/A1). De definitie voor bouwwerk luidt hierin als volgt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren“.

Veranderende lijn in de jurisprudentie

In oudere jurisprudentie oordeelde de Afdeling steevast dat een woonboot geen bouwwerk is (zie bijvoorbeeld AbRvS 12 juli 2006, nr. 200507895/1).

In meer recente uitspraken maakt de Afdeling een uitzondering voor woonboten met een relatief moeilijk te ontkoppelen verankering, zoals met spud- of meerpalen. In de uitspraak van 25 augustus 2010 (nr. 200908871/1/H1) oordeelde de Afdeling, aan de hand van de definitie van bouwwerk in de Modelbouwverordening, dat de constructie van de woonboot plaatsgebonden was, gelet op de verankering door middel van stalen beugels aan in de waterbodem gebouwde meerpalen en de woonboot. Hierdoor was sprake van een verbondenheid met de grond, waardoor de woonboot als een bouwwerk moest worden aangemerkt. De omstandigheid dat de afmeerconstructie binnen een half uur kan worden ontkoppeld doet daar volgens de Afdeling niet aan af, nu het de bedoeling is dat de constructie in ieder geval gedurende een lange tijd op één plaats aanwezig is.

Indien een woonboot alleen door middel van bijvoorbeeld trossen van staalkabel en met een loopplank met de kade is verbonden, is geen sprake van een verbondenheid met de grond en is de woonboot niet aan te merken als een vergunningsplichtig bouwwerk (AbRvS 16 november 2011, nr. 201105264/1/H1).

Ook in de uitspraak van 8 mei 2013 (nr. 201201123/1/T1/A3) draaide het om woonboten die niet met de grond zijn verbonden. In die zaak werd betoogd dat de woonboten, gelet op alle te treffen voorzieningen en de permanente wijze van afmeren, moeten worden aangemerkt als bouwwerken. De Afdeling stelt vast dat de woonboten niet aan meerpalen, die in de bodem zijn geplaatst, worden verankerd, maar met behulp van zogenoemde afhouders en afmeertouwen met de kade worden verbonden. Gelet hierop concludeert de Afdeling dat de woonboten niet zodanig met de grond verbonden zijn dat deze zijn aan te merken als bouwwerken. Dat de woonboten zullen worden aangesloten op nutsvoorzieningen en op het riool, geeft voor de Afdeling geen grond voor een ander oordeel, nu dergelijke aansluitingen eenvoudig zijn af te koppelen.

Bijna een jaar later komt de Afdeling tot een andere overweging en conclusie. In de uitspraak van 16 april 2014 (nr. 201306684/1/A1) oordeelt de Afdeling dat een woonboot die wel aan de kade is verbonden, maar niet met de bodem, toch een bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a Wabo is. Gezien tijdens de beroepsprocedure gewezen is op de uitspraak van 8 mei 2013, is hier sprake van een welbewuste overweging van de Afdeling om af te wijken van de eerdere jurisprudentie.

In de uitspraak van 16 april 2014 gaat het om een voormalige zeilboot, die met 2 stalen kabels is verbonden met de kade. Gezien de eerdere overweging van de Afdeling is de woonboot hierdoor niet met de grond verbonden. Toch concludeert de Afdeling dat deze woonboot een bouwwerk betreft, omdat niet bepalend is hoe die verbondenheid fysiek is vormgegeven. Doorslaggevend is dat de woonboot is bedoeld om ter plaatse als woning te functioneren.

Op grond van de uitspraak van 16 april 2014 is het duidelijk dat woonboten meestal als bouwwerken moeten worden aangemerkt. De toekomst zal moeten leren of met deze uitspraak daadwerkelijk sprake is van een nieuwe (vaste) lijn.

Gevolgen

Door een woonboot als bouwwerk aan te merken is het bouwen (onder andere ligplaats innemen met een woonboot) of verbouwen van de woonboot omgevingsvergunningplichtig (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a Wabo). In dat verband moet ook voldaan worden aan de bouwregels van een bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand. Ook moet voldaan worden aan de regels voor bouwkwaliteit uit het Bouwbesluit 2012.

Voor gemeenten kan het betekenen, dat de bestemmingsplannen (bouwregels) en de welstandsnota aangepast moeten worden. Dit heeft ook gevolgen voor eventuele woonbotenverordeningen. Daarin opgenomen ruimtelijke aspecten, (bouw)technische kwaliteit en welstandseisen moeten als gevolg van de uitspraak van 16 april 2014 onverbindend worden geacht, omdat hogere wetgeving hierop van toepassing is.

Bouwbesluit 2012

Veel woonboten voldoen niet en kunnen moeilijk voldoen aan de technische voorschriften die op grond van het Bouwbesluit 2012 voor bouwwerken gelden. In het Bouwbesluit 2012 is in de toelichting ook aangegeven dat een woonschip of woonark geen bouwwerk is in de zin van de Woningwet. Het huidige Bouwbesluit houdt dan ook (nog) geen rekening met woonboten (zie Staatsblad 2011, nr. 416, p. 188). Reden zou zijn dat deze woonvorm nooit onder de werkingssfeer van de Woningwet zou zijn gebracht (Brief minister van BZK van 10 juni 2011, in antwoord op vragen 32757-1, Antwoord 102). In de uitspraak van 16 april 2014 gaat de Afdeling expliciet in op de relatie woonboten en het Bouwbesluit 2012. De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat in de toelichting bij het Bouwbesluit wordt opgemerkt dat een woonboot geen bouwwerk in de zin van de Woningwet is, niet beslissend is voor het oordeel over de vraag of een woonboot al dan niet een bouwwerk is. De opmerking staat uitsluitend in de toelichting en niet in de tekst van het Bouwbesluit 2012. Ook in de Wabo is geen bepaling opgenomen die een woonboot uitzondert van het toepassingsbereik ervan, ook niet in verbinding met het Bouwbesluit. Hoewel de wetgever er vanuit is gegaan dat woonboten niet onder de werking van het Bouwbesluit 2012 valt, denkt de Afdeling daar inmiddels dus anders over.

Bestaande woonboten

Door de uitspraak van 16 april 2014 is veel onrust ontstaan. Dit heeft zelfs geleid tot Kamervragen. In een brief van Minister Blok van Wonen en Rijksdienst aan de Tweede Kamer geeft de minister aan, dat een consequentie van de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 is dat formeel veel bestaande woonboten en andere drijvende bouwwerken als illegaal bouwwerk moeten worden aangemerkt (Brief minister van Wonen en Rijksdienst van 24 juni 2014, in antwoord op vragen 2014Z10269, antwoord 2). Dit impliceert dat gemeenten op grond van de beginselplicht tot handhaving handhavend moet optreden. Legalisatie is vaak niet mogelijk omdat de woonboot niet voldoet aan de technische voorschriften die op grond van het Bouwbesluit 2012 voor bouwwerken gelden. Hierbij kunnen vraagtekens worden gesteld.

Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten (artikel 2.3a, eerste lid Wabo). Uit de parlementaire geschiedenis (TK 2008-2009, 31 953, nr. 3, p. 43) blijkt dat het verbod ziet op ‘illegaal gebouwde’ bouwwerken. Bij de bestaande woonboten is er géén sprake van een ‘illegaal gebouwd bouwwerk’, omdat op grond van de jurisprudentie van vóór de uitspraak van 16 april 2014 de woonboten niet als bouwwerken werden aangemerkt en dus niet omgevingsvergunningplichtig waren. De bestaande woonboten zijn destijds legaal opgericht. In de jurisprudentie (AbRvS 14 februari 2014, nr. 201310969/1/A1, AbRvS 3 oktober 2012, nr. 201112209/1/R1 en AbRvS 17 maart 2010, nr. 200901588/1/H1) is overwogen dat in dit soort situaties niet handhavend dient te worden opgetreden vanwege de rechtszekerheid. Situaties waarin bouwwerken eerst vergunningvrij mochten worden gebouwd, mogen vergunningvrij in stand worden gelaten ook al zijn zij door latere wijzigingen in het recht vergunningplichtig geworden. Tenslotte vormt ook artikel 8 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) een aanwijzing voor het feit dat bestaande rechten geëerbiedigd moeten worden, ook na een wijziging in het recht. Gezien de rechtszekerheid is het juridisch op zijn minst risicovol om handhavend op te treden tegen de bestaande woonboten die zonder omgevingsvergunning zijn opgericht.

Wetswijziging

Minister Blok heeft naar aanleiding van de vragen in de Tweede Kamer duidelijk beantwoord dat hij naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling 16 april 2014 zo snel mogelijk de wetgeving wil aanpassen (Brief minister van Wonen en Rijksdienst van 24 juni 2014, in antwoord op vragen 2014Z10269). Vertrekpunt is daarbij volgens de minister het door de gemeente Amsterdam gedane voorstel om bestaande drijvende objecten via overgangsrecht in stand te houden zonder omgevingsvergunning en zonder eisen vanuit het Bouwbesluit, drijvende objecten die van origine boten zijn maar in de loop van de tijd een andere functie hebben gekregen niet te beschouwen als bouwwerken, en voor de nieuw te bouwen watervilla’s, woonarken en scharken in het Bouwbesluit 2012 een aantal specifieke voorschriften op te nemen (Brief minister van Wonen en Rijksdienst van 24 juni 2014, in antwoord op vragen 2014Z10269, antwoord 3). De minister verwacht het voorstel voor de daarvoor benodigde wetswijziging eind 2014 naar de Tweede Kamer te sturen.

Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht helpt u verder!

In dit artikel is ingegaan op de status van woonboten als bouwwerken en wat de gevolgen daarvan zijn. De uitspraak heeft aanzienlijke gevolgen voor zowel gemeenten als woonbooteigenaren. Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht kan ondersteuning bieden door middel van de deskundigheid van onze planologen en juristen. Zij staan klaar om u te adviseren!

By | 2015-06-01T13:50:19+00:00 November 27th, 2014|Uncategorized|Comments Off on Woonboten als bouwwerk: wat betekent dat voor u?

About the Author: